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10 ANNI DI MONITORAGGIO PER LA QUALITÀ DELL’AMMINISTRAZIONE DIGITALE

Marco Gentili, CNIPA (Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione), Responsabile Area Governo e Monitoraggio delle  forniture ITC

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Indice

Monitoraggio nella Pubblica Amministrazione Italiana
Monitoraggio dei progetti di e-Government delle Amministrazioni locali
La forza delle regole definite a priori per la trasparenza sulla spesa pubblica
Prima fase del sistema nazionale di e-Government (2003-2007)
Risultati raggiunti dal monitoraggio e ricadute generate
Lezioni apprese dal monitoraggio per le future azioni di e-Government
Monitoraggio dei contratti di grande rilievo delle Amministrazioni centrali
L’interpretazione del monitoraggio data dall’AIPA (1997-2002)
Governo e monitoraggio dei contratti ICT nel nuovo contesto CNIPA (2003-2007)
Proposte evolutive per il monitoraggio

Monitoraggio nella Pubblica Amministrazione Italiana

L’ultimo decennio ha rappresentato per la Pubblica Amministrazione italiana un periodo di profondi cambiamenti dal punto organizzativo e culturale, con il ripensamento e la modernizzazione delle metodologie di lavoro e degli strumenti di governo dei processi in relazione al mutato contesto normativo e alle crescenti attese della collettività.
In questo quadro ha assunto un peso sempre più rilevante la finalizzazione dell’attività amministrativa di verifica ed analisi della spesa pubblica a criteri di efficacia ed efficienza, con l’enfatizzazione della “cultura del risultato”.
In tale contesto risulta fondamentale l’individuazione degli obiettivi da raggiungere e la verifica dei risultati ottenuti per la valutazione dell’azione di una Amministrazione pubblica che ambisca a divenire performance oriented: la efficace misurazione dei risultati necessita della realizzazione di un meccanismo rilevatore di informazioni basato sul partenariato e sul monitoraggio costante.
Il primo concreto passo in questa direzione è segnato dal D.Lgs. 29 del 1993, che ha posto le basi per una razionalizzazione dell’organizzazione delle Amministrazioni pubbliche a partire da alcuni principi cardine:

• accrescere l’efficienza delle Amministrazioni, anche mediante lo sviluppo coordinato di sistemi informativi pubblici;
• razionalizzare il costo del lavoro dell’Amministrazione;
• ottimizzare l’utilizzo delle risorse umane nelle Amministrazioni.

Il processo di rinnovamento è stato supportato da ulteriori modifiche del quadro normativo (decentramento amministrativo, modifica del titolo V della Costituzione, ecc.) che hanno impegnato l’Amministrazione in uno sforzo progressivo di modernizzazione ed adeguamento al mutato contesto.
Nell’alveo tracciato dal citato D.Lgs. 29/93, per quanto riguarda specificatamente l’ICT, il D.Lgs. 39, sempre del 1993, ha esplicitamente introdotto il “monitoraggio dei contratti di grande rilievo” rendendolo una delle funzioni istituzionali del CNIPA (come prima dell’AIPA) da esercitare nei confronti delle Amministrazioni centrali (Ministeri ed Enti pubblici non economici). In particolare l’articolo 13, comma 2, del D. Lgs. 39/93 dispone che:
“L'esecuzione dei contratti ICT di grande rilievo è oggetto di periodico monitoraggio, secondo criteri e modalità stabiliti dal CNIPA. Il monitoraggio è avviato immediatamente a seguito della stipulazione dei contratti … Al monitoraggio provvede l'amministrazione interessata ovvero, su sua richiesta, il CNIPA. In entrambi i casi l'esecuzione del monitoraggio può essere affidata a società specializzata inclusa in un elenco predisposto dal CNIPA e che non risulti collegata, ai sensi dell'Articolo 7 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, con le imprese parti dei contratti. In caso d'inerzia dell'amministrazione, il Centro si sostituisce ad essa. Le spese di esecuzione del monitoraggio sono a carico del CNIPA, salve le ipotesi in cui l'amministrazione provveda alla predetta esecuzione direttamente o tramite società specializzata.”
mentre l’art. 7 prevede di:
“… verificare periodicamente, d’intesa con le amministrazioni interessate, i risultati conseguiti nelle singole amministrazioni, con particolare riguardo ai costi e benefici dei sistemi informativi automatizzati, anche mediante l’adozione di metriche di valutazione dell’efficacia, dell’efficienza e della qualità.”
In questo modo il D. Lgs. 39/93 copre l’intero ciclo di vita della valutazione:

• valutazione ex ante, identificata, sia nella predisposizione del piano triennale dei fabbisogni di evoluzione e gestione dei sistemi informativi (art. 9 del D. Lgs. 39/93), come anche nell’emissione di parere preventivo sulla congruità tecnico-economica degli schemi di contratti concernenti l’acquisizione di forniture ICT (art. 8 del D. Lgs. 39/93);
• valutazione in itinere, identificabile nel periodico monitoraggio previsto dal già citato art. 13, incentrato sulla misura dello stato di avanzamento dei lavori, dei livelli di qualità ricevuti, del raggiungimento degli obiettivi contrattuali (output);
• valutazione ex post, anch’essa facilmente riferibile alla verifica di cui all’art. 7, consistente in una valutazione dell’impatto del contratto in termini di efficacia del progetto avviato, maggiore efficienza dell’amministrazione, ricadute sociali per cittadini ed imprese, tempo di ritorno dell’investimento (outcome).

L’oggetto della valutazione sono i contratti di grande rilievo, definiti come contratti che:

• abbiano un valore, al netto di IVA, superiore a 25 milioni di euro, (5 milioni di euro in media ogni anno in caso di contratti con validità pluriennale), di cui almeno il 60% destinato a forniture ICT;
• oppure si riferiscano a servizi che interessino lo Stato, in termini di sicurezza, difesa nazionale, ordine e la sicurezza pubblica, svolgimento di consultazioni elettorali nazionali ed europee;
• oppure abbiano un rilevante impatto sotto il profilo organizzativo o dei benefici che si prefiggono di conseguire riconosciuto dal CNIPA in sede di emissione della valutazione ex ante effettuata prima che la rispettiva gara sia bandita (parere).

Un’azione pubblica razionale e moderna, che fissi obiettivi e verifichi i risultati, deve sviluppare funzioni, come quella del monitoraggio e del controllo di gestione dei processi amministrativi e delle politiche di spesa, in grado di consentire la verifica dinamica dell’andamento dell’azione amministrativa.
Affinché le politiche di investimento pubblico di ampio respiro possano contribuire in maniera sempre più efficiente alla crescita e allo sviluppo dell’intero “Sistema Italia”, è condizione fondamentale il poter disporre di sistemi avanzati, anche dal punto di vista tecnologico, e adeguati alle esigenze conoscitive di tutti i soggetti che, a livello centrale, regionale e locale, partecipano alla gestione degli investimenti attivati sul territorio con finanza pubblica.
A distanza di un decennio dal D. Lgs. 39/93 la nascita e la progressiva strutturazione di processi di monitoraggio a livello nazionale ha accolto a partire dal 2003 la sfida di poter rilevare in maniera sistematica e articolata tutte le informazioni necessarie alla gestione della programmazione sul territorio.
L’esigenza di disporre tempestivamente di informazioni sempre più puntuali e dettagliate sull’andamento dei singoli progetti ha portato, infatti, a sviluppare sistemi informatizzati di monitoraggio con finalità e ambiti d’azione differenti, tutti accomunati però da alcune caratteristiche salienti:

• la lettura della grande varietà di interventi finanziati sul territorio nazionale attraverso assessment e benchmark condivisi;
• la definizione e il consolidamento di regole comuni a livello nazionale per la rilevazione e verifica dei dati di monitoraggio sul territorio e la loro successiva divulgazione a tutti i soggetti coinvolti nel coordinamento, nella gestione e nell’attuazione dei progetti monitorati;
• l’elaborazione di output informativi di carattere statistico e/o previsionale capaci, sia di trasferire e divulgare i risultati dell’attività di rilevazione e controllo effettuata, che di segnalare, ai soggetti responsabili del governo e della programmazione, la presenza di difformità tra l’andamento previsto e quello effettivo.

La nascita di diversi sistemi di monitoraggio operanti a livello nazionale (tra i principali attori oltre al CNIPA, il MEF, le Regioni, il DIT), tutti orientati a riportare la complessità della programmazione pubblica attivata a elementi omogenei e classificabili, ha contribuito quindi a produrre una crescita culturale e tecnico-operativa nell’organizzazione dei processi interni delle Amministrazioni interessate, quella che può legittimamente chiamarsi innovazione del modello di governance adottato.
Il rispetto delle scadenze imposte dal monitoraggio ha posto, inoltre, le Amministrazioni coinvolte nella rilevazione e trasmissione delle informazioni di fronte alla necessità stringente di migliorare in modo sostanziale i flussi informativi necessari alla corretta e tempestiva rilevazione del dato e alla successiva trasmissione al circuito nazionale.
La necessità di pervenire alla costruzione di un insieme di informazioni standard per il monitoraggio dei progetti finanziati ha stimolato un processo di modernizzazione e riorganizzazione sia a livello centrale che locale, con l’obiettivo di pervenire, in modo sempre più sistematico e strutturato, al reperimento delle informazioni necessarie a un controllo gestionale sull’attuazione degli interventi programmati.
L’entrata in vigore di metodologie di monitoraggio, quindi, ha rappresentato per la Amministrazione italiana una leva decisiva per la messa in atto di procedure, metodi e strumenti finalizzati a un’operatività integrata e sistemica, in cui il “decentramento delle responsabilità” si è coniugato al team working. Tutti fattori che fino a qualche anno fa risultavano appannaggio pressoché esclusivo di una cultura dell’organizzazione del lavoro di natura privatistica.
Non ha caso il Ministro per le riforme e l’innovazione nella PA, nel presentare le Linee strategiche della nuova legislatura in tema ICT (audizione alla commissione Senato del 4 luglio 2006) ha ribadito la necessità di puntare per l’indispensabile tutela degli interessi pubblici su una inversione di tendenza che privilegi la verifica ex-post rispetto alle valutazioni ex-ante. Questa priorità evidenziata dal Ministro trova piena corrispondenza nella scelta del CNIPA di potenziare l’attività di monitoraggio, certamente ex-post rispetto all’avvio operativo di contratti e progetti ICT.
Le diverse esperienze di monitoraggio realizzate a livello nazionale hanno consentito di ricavare alcune preziose indicazioni circa il futuro del monitoraggio degli interventi della programmazione pubblica in Italia. In particolare, il sistema di sorveglianza e di monitoraggio della programmazione regionale, comunitaria e nazionale potrebbe essere unificato e presentare requisiti di coerenza, trasparenza ed efficacia attuativa del processo di programmazione pubblica.
Ciò comporta che le sfide imposte dal monitoraggio siano nuove ed ulteriori. Tra queste la principale appare quella di costruire e strutturare dei processi organizzativi interni alle diverse Amministrazioni, di livello centrale e locale, in grado di consentire la creazione e il funzionamento di un sistema di valutazione e monitoraggio il più possibile integrato.
Tale è la direzione che sembra emergere dal Documento Strategico Preliminare Nazionale per la predisposizione del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 (QSN), con il quale l’Italia programmerà, per il settennio di riferimento, la politica regionale, finanziata con le risorse della politica di coesione comunitaria e con le risorse nazionali del Fondo per le aree sottoutilizzate.
Detto documento è stato predisposto da dodici Amministrazioni centrali incaricate, raccolte in un Comitato coordinato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e Coesione, sulla base delle “Linee Guida” approvate da Stato centrale, Regioni ed Enti locali con intesa della Conferenza Unificata del 3 febbraio 2005 e alla successiva delibera CIPE del 15 luglio 2005. Il dibattito in merito è tuttora aperto, tuttavia dalla lettura di questo documento sembra emergere l’esigenza di maggiore unità ed omogeneità nei processi di monitoraggio della programmazione nazionale.

Monitoraggio dei progetti di e-Government delle Amministrazioni locali

Il sistema nazionale di e-Government, definito in prima battuta nel giugno 2000 nel documento “Piano nazionale di e-Government”, attualizzato dal Ministro per le riforme e le innovazioni nella PA nel settembre 2007 con il documento “Patto per l’Attuazione del Sistema nazionale di E-government nelle regioni e negli enti locali” (Progetto PAESE), si sta attuando, con un sistema di monitoraggio in grado di assicurare coerenza, trasparenza e efficacia attuativa nelle varie fasi della “filiera” del processo di definizione, pianificazione ed attuazione delle diverse famiglie di progetti che complessivamente lo costituiscono.
In questo senso se il sistema nazionale di e-Government configura una importante innovazione tecnologica ed organizzativa per il funzionamento della macchina pubblica nell’erogazione dei procedimenti amministrativi a cittadini ed imprese, il monitoraggio dei progetti di e-Government rappresenta un’altrettanto importante innovazione del modello di governace messo in atto per superare l’erogazione di cofinanziamenti a fondo perduto che ha contraddistinto precedenti fasi di innovazione tecnologica basata sull’ICT in ambito pubblico.
Dunque monitoraggio come innovazione per l’innovazione. Il senso profondo di questo innovativo modello di governance dell’ICT interamente fondato sulla concreta adozione dei principi di project management e su un pragmatico monitoraggio dei progetti emerge pienamente dall’attenta valutazione dell’insieme di scelte operate di seguito elencate.
Definizione di una visione condivisa, codificata nel documento “e-Government per un federalismo efficiente”, articolata nei seguenti principi:

• interconnessione tra tutte le Amministrazioni e tra queste, i cittadini e le imprese;
• modalità di erogazione dei servizi multicanale (on-line, telefono fisso e mobile, chioschi informativi, reti di intermediari, sportelli tradizionali);
• sicurezza, ottenuta tramite identificazione dei requisiti necessari a garantirla;
• architetture condivise di sistema atte a garantire l’interoperabilità dei servizi sul territorio nazionale;
• utilizzo di sistemi federati e riuso delle soluzioni;
• creazione di strutture organizzative per l’attuazione dell’e-Government;
• realizzazione cooperativa dei progetti per l’attuazione coerente e coordinata dei processi di e-Government in tutto il territorio nazionale.

Costituzione di un organismo tecnico di condivisione, emanazione della “Conferenza unificata Stato - Regioni, Città e Autonomie Locali”, definito “Tavolo Congiunto Permanente” (TCP) a cui partecipano rappresentanti di tutti i livelli amministrativi locali oltre che il CNIPA e referenti delle Amministrazioni centrali.
Emissione di un piano di e-Government costituito da diverse linee d’azione tra loro correlate volte a:

• definire un quadro tecnico e organizzativo di riferimento comune da condividere tra Governo, regioni ed Enti locali, compito affidato al Tavolo Congiunto Permanente;
• creare la “Rete dei Centri Regionali di Competenza” (Progetto CRC) per facilitare il dialogo tra centro e periferia, sensibilizzare e supportare le Amministrazioni locali sui temi dell’e-Government e sulla formulazione di proposte progettuali;
• promuovere progetti di e-Government per l’erogazione di servizi multicanale alla maggior parte dei cittadini e delle imprese sull’intero territorio nazionale, con il fine di semplificare e rendere efficienti e competitive le amministrazioni nel rapporto con cittadini ed imprese e mirati a favorire l’integrazione di Amministrazioni centrali e locali (I FASE, 134 progetti per 480 Mln € di cui 120 Mln € cofinanziati);
• sviluppare i servizi infrastrutturali locali (II FASE SPC, 56 progetti per 100 Mln € di cui 35 Mln € cofinanziati);
• diffondere sul territorio i servizi per cittadini ed imprese sviluppati nella prima fase del piano (II FASE RIUSO, 45 progetti per 120 Mln € di cui 57 Mln € cofinanziati);
• includere i piccoli Comuni nell’attuazione dell’e-Government (II FASE CST, 60 progetti per 40 Mln € di cui 13 Mln € cofinanziati);
• sviluppare la cittadinanza digitale (II FASE e-Democracy, 57 progetti per 41 Mln € di cui 10 Mln € cofinanziati);
• erogare servizi su televisione digitale terrestre (II FASE t-Government, 29 progetti per 32 Ml€ di cui 7 Mln € cofinanziati).

Selezione dei progetti da cofinanziare effettuata mediante avviso pubblico e basata sulla valutazione di: coerenza con gli obiettivi del piano di e-Government, qualità del soggetto proponente, qualità del progetto e della soluzione proposta, modalità di riuso delle soluzioni sviluppate.
Supporto alle Amministrazioni locali lungo tutto il ciclo di vita dei progetti: presentazione, pianificazione esecutiva, direzione dei lavori e monitoraggio, gestione varianti, comunicazione degli obiettivi raggiunti, valutazione di impatto.
Stipula di convenzioni con gli Enti coordinatori dei progetti avente carattere paracontrattuale, che ha permesso di fissare per ogni progetto:

• oggetto e durata della convenzione, più dettagliati nella pianificazione di progetto allegata alla convenzione;
• modalità e tempi di erogazione del cofinanziamento assegnato basata su un anticipo del 30% a fondo perduto e sull’erogazione di successive tranche, 2 in corso d’opera pari al 25%, una a valle del completamento del progetto del 20%;
• modalità di riduzione del finanziamento per cui in caso di modifiche non autorizzate, il CNIPA ha la facoltà di non erogare in tutto o in parte il cofinanziamento;
• gestione delle varianti progettuali che devono essere preventivamente concordate con il CNIPA;
• Diritto di riuso delle soluzioni, per cui l’Ente coordinatore si impegna  a rendere disponibili a titolo gratuito, alle PA, le esperienze e le soluzioni realizzate;
• Esclusione di responsabilità, per cui l’Ente cofinanziatore non assume altri oneri oltre l’importo massimo definito nella Convenzione e gli impegni assunti nei confronti di terzi sono a carico dell’Ente coordinatore;
• Risoluzione della convenzione, a cui l’Ente cofinanziatore può procedere conseguente al non rispetto dell’oggetto della convenzione e, più specificatamente, della pianificazione di progetto ad essa allegata.

Cofinanziamenti erogati in funzione dei risultati effettivamente raggiunti e non a fondo perduto previa verifica dello stato avanzamento lavori e dei risultati finali attesi.
Pianificazione esecutiva dei progetti (project management) incentrata sulla identificazione delle attività (task) in cui il progetto si scompone e dei relativi criteri di completamento (exit criteria) espressi in termini di prodotti che il progetto prevede di realizzare (evidenze oggettive). Nella maggior parte dei casi dette evidenze oggettive sono documenti indispensabili per la gestione del progetto che testimoniano la realizzazione dei prodotti (ad esempio il verbale di collaudo). In aggiunta la pianificazione identifica i servizi rilasciati a cittadini ed imprese, correlandoli alle diverse fasi di sviluppo del progetto, ed indica il loro livello di interattività ed i canali su cui se ne prevede l’erogazione. Sono anche identificati i momenti della storia del progetto (milestones) in cui si prevede di procedere ad un assessment da parte del monitore su preventiva richiesta dell’Ente coordinatore.
Monitoraggio dei progetti cofinanziati effettuato dal CNIPA come attività di verifica di parte terza di cui si parlerà più approfonditamente in seguito
Assessment di progetto, volti a verificare lo stato di avanzamento dei lavori, costi sostenuti, eventuali ritardi e risultati raggiunti ed a relazionare tramite appositi rapporti di monitoraggio. In caso di valutazione positiva si può procedere all’erogazione della tranche di cofinanziamento; in caso di verifica negativa l’assessment deve essere successivamente ripetuto.
Risoluzione anticipata delle convenzioni dei progetti critici e conseguente sospensione dell’erogazione dei cofinanziamenti. Individuazione dei progetti critici basata su un criterio oggettivo ed imparziale, basato sul monitoraggio attuato da CNIPA, fondato sulla verifica delle evidenze oggettive a supporto dello stato avanzamento lavori.
Valutazione di impatto dei progetti, basata su una serie di indicatori per valutare i miglioramenti interni alle Amministrazioni (efficienza), le ricadute esterne in termini di raggiungimento degli obiettivi (efficienza), gli impatti sul territorio e sulla società in termini di diffusione e tracciabilità dei servizi realizzati e di partecipazione di cittadini e imprese (ricadute sociali), oltre che finalizzata ad indetificare il tempo di ritorno dell’investimento.
Gestione del portafoglio progetti (portfolio management) con identificazione di indicatori di benchmark e realizzazione di scenari di sintesi atti a permettere di far emergere ed interpretare i fenomeni a partire dall’analisi dei dati a disposizione. Consente anche la gestione della conoscenza (knowledge management) necessaria a supportare l’impostazione di politiche di sostegno ai progetti per il superamento delle possibili criticità.
Comunicazione dei risultati raggiunti, a tutti gli stakeholder interessati, Amministrazioni centrali e locali, dipendenti pubblici, cittadini ed associazioni di consumatori, imprese ICT ed associazioni di categoria, media.
Il sistema di monitoraggio è stato organizzato dal CNIPA funzionalmente alle scelte precedentemente esaminate. In più tenendo conto di criteri di proporzionalità, semplificazione ed efficacia che ne consentissero l’adeguamento alle caratteristiche dei diversi progetti coinvolti (per dimensioni, tipologie di obiettivi da raggiungere, ecc.), allo scopo di assicurare trasparenza e la più ampia partecipazione alla fase di attuazione del sistema di e-Government, sulla base di una chiara individuazione delle responsabilità ad ogni livello del processo di pianificazione e attuazione.

 La forza delle regole definite a priori per la trasparenza sulla spesa pubblica

La trasparenza è la base della democrazia, ma anche dell’efficienza. Lo dimostra la realizzazione di concezione semplice - ma, a suo modo, rivoluzionaria – nata per iniziativa del CNIPA: il “cruscotto del monitoraggio” dei progetti di e-government finanziati dal Governo. Di fatto un sistema di knowledge management che, con modalità d’uso semplici ed intuitive, consente a chiunque sia interessato di conoscere in tempo reale lo stato d’avanzamento di tutti i progetti di e-Government cofinanziati dal governo, su scala nazionale o nel dettaglio di un determinato ambito territoriale.
L’idea del cruscotto nasce all’interno di un ben collaudato sistema di monitoraggio delle attività progettuali. Tale sistema si basa su una metodologia di valutazione estremamente razionale e forse, proprio per questo, molto poco applicata, la quale si fonda, a sua volta, sulla rilevazione delle “evidenze oggettive” che un progetto produce. Per capire il meccanismo, si consideri un determinato progetto, finanziato (o cofinanziato) da un ente pubblico. Chi ha promosso e poi gestisce il progetto, deve produrre un preciso “piano delle attività”, che rechi l’indicazione di tutte le attività nelle quali è stato scomposto il progetto, per ciascuna delle quali vanno dichiarati i tempi di realizzazione, le risorse impiegate ed i prodotti, che, concretamente, ne risulteranno, una volta che l’attività stessa è stata completata. Ogni attività prevista sarà dunque caratterizzata da un certo costo ed uno o più prodotti finali da essa derivati, dove per “prodotto” si può intendere qualsiasi cosa, in relazione al tipo di progetto: un documento, il prototipo di un dispositivo, un software, un evento, e così via. L’unica cosa che le varie tipologie di prodotti possibili hanno in comune è quella di costituire “evidenze oggettive” del lavoro svolto. Ad esempio, anche se l’attività è puramente intellettuale, come una ricerca, l’evidenza oggettiva sarà costituita dal rapporto di ricerca, dalla cui lettura si può dedurre se l’entità del lavoro svolto corrisponde, in linea di massima, a quanto dichiarato, come uso di risorse.
In un “normale” rapporto tra committente/finanziatore ed esecutore del progetto, dovrebbe succedere che, periodicamente, venga effettuata una valutazione delle attività effettivamente completate, nel corso dell’ultimo periodo intercorso, sulla base delle evidenze oggettive (prodotti) che l’esecutore è in grado di mostrare. Per ogni prodotto completato nel corso del trimestre, il committente eroga il finanziamento corrispondente alla relativa attività. E’ molto semplice.
L’adozione di tale metodologia, s’intuisce, è vantaggiosa per il committente, che paga solo per ciò che è stato effettivamente realizzato, ma anche per il prestatore, che può così razionalizzare le proprie attività, per quanto complesse esse siano, adottando procedure rigorose e tenendo sotto controllo la spesa, in ogni momento. Inoltre, sono ridotte praticamente a zero le possibilità di ricorsi, perché tutto si svolge sulla base di precise regole condivise a priori.

Quello che è stato fatto in più  è di riversare tutti i dati derivanti dalle valutazioni periodiche (assessment) dei molti progetti che gestisce, in un unico sistema informativo, che consente di avere, settimanalmente, un quadro di sintesi delle risorse impiegate e dei risultati ottenuti. In realtà, si è andati anche oltre, perché il cruscotto - dal quale si possono estrapolare dati sull’andamento dei progetti in un gran numero di modi diversi - è liberamente accessibile dal web (www.cnipa.gov.it/cruscotto). Quello che si vede accedendo a quell’indirizzo è già interessante, perché dà un’idea esatta di come procedono i progetti di e-Government, e quindi di come vengono utilizzati, dai vari soggetti locali, i soldi che lo Stato sta spendendo. In realtà, appare visibile solo la punta dell’iceberg del modello di monitoraggio che abbiamo appena descritto, di cui il cruscotto

rappresenta la parete relativa al knowledge management. Un sistema di gestione della conoscenza, per l’appunto, sul quale convergono molti soggetti diversi: sul lato di chi introduce le informazioni, c’è il CNIPA stesso ed il monitore che, in outsourcing, gestisce il monitoraggio; su quello di chi può soltanto leggere, ci sono le più di 4 mila autonomie locali coinvolte, gli altri enti pubblici, i media, gli eventuali cittadini interessati.
Il sistema di monitoraggio è dunque l’altra faccia di un ben determinato modello di project management, di come se ne vedono abbastanza di rado, nel settore pubblico, ispirato ai criteri di trasparenza ed efficacia, tradotti, in questo caso, in due scelte fondanti: la selezione dei progetti mediante bando pubblico (anche quando, a presentare i progetti, sono soggetti pubblici) e l’erogazione dei finanziamenti non a fondo perduto, ma sulla basse delle evidenze oggettive.
Il vero punto di forza di questa metodologia sta probabilmente nel fatto che le regole sono chiare e definite a priori. Il vincolo di pagare solo dopo aver visto il “cammello” non può essere considerato vessatorio da nessuno ed anzi, se è lo Stato a porlo, assume un evidente segnale di equanimità. Quando, alla fine del 2005, il Governo annunciò che avrebbe tagliato, dalla lista dei beneficiari del cofinanziamento, i progetti che erano rimasti troppo indietro, che erano una quarantina, nessuno è andato dagli avvocati. Anzi: tutti hanno chiesto al CNIPA di essere sottoposto ad un nuovo assessment, nel corso del quale ciascuno di essi ha potuto esibire le “evidenze oggettive”, che nel frattempo è riuscito a produrre, accelerando i tempi, col fine di superare la soglia critica del 35 per cento di attività completate, che l’ufficio addetto al monitoraggio aveva stabilito.
In conclusione, siamo di fronte ad un innovativo modello emergente di governance dei progetti, che oggi viene applicato all’e-Government (dove non necessariamente vengono sempre applicate procedure innovative), ma domani può essere esteso a qualsiasi settore. Ed anche il singolo ente può beneficiarne, perché i vari elementi metodologici che lo compongono - project management, assessment, cruscotto del monitoraggio - sono applicabili a qualsiasi ambito, dove vi sia la necessità di controllare la spesa effettuata nei confronti di soggetti esterni a cui vengono affidate delle attività. Elementi come il cruscotto, inoltre, possono essere considerati veri e propri strumenti di supporto alle decisioni, quali mezzi che consentono di rendere trasparenti, comprensibili e divulgabili le modalità d’attuazione delle politiche pubbliche.

Prima fase del sistema nazionale di e-Government (2003-2007)

La costruzione del sistema nazionale di e-Government della pubblica Amministrazione locale (Regioni, Province, Comuni e Comunità Montane) è stata avviata nell’aprile del 2002 con la pubblicazione del primo avviso di e-Government.
Obiettivo dell’avviso era quello di promuovere la presentazione dei progetti da parte di Regioni ed Enti locali aventi come oggetto principalmente la realizzazione di servizi rivolti a cittadini e imprese e, in misura minore, di sistemi infrastrutturali (reti, sistemi di accesso ai servizi basati su carte, sistemi di protocollo informatico, sistemi informativi territoriali). Una delle caratteristiche fortemente sollecitata dall’avviso di e-Government è stata la presentazione dei progetti non da parte di singole Amministrazioni, ma da insiemi di Amministrazioni che partecipavano alla realizzazione dei progetti anche semplicemente per il riuso dei risultati ottenuti. Tale requisito ha consentito forme estese di cooperazione, sia orizzontale (tra Comuni, tra Province etc.), sia verticale tra i diversi livelli amministrativi ed ha favorito una estesa partecipazione ai progetti.
Sono stati presentati circa 400 progetti tra i quali ne sono stati selezionati 134 per un valore complessivo di circa 500 M€, di cui 120 M€ hanno rappresentato il cofinanziamento governativo. Hanno partecipato ai progetti tutte le Regioni, 93 Province, circa 4.000 Comuni e più di 170 Comunità Montane.
Nel secondo semestre del 2002, parallelamente al completamento della selezione dei 134 progetti da cofinanziare, sono state condivise dal CNIPA con il Tavolo Congiunto Permanente (TCP) le logiche da adottare per il monitoraggio. Questa attività di condivisione ha prodotto il documento “Linee guida per le attività di monitoraggio da effettuare sui progetti di e-Government finanziati” del 27/11/2002, approvato dal TCP nel gennaio 2003. In questo documento si sono estese al complesso del sistema di e-Government le positive esperienze, maturate a partire dal 1997 in AIPA, in tema di monitoraggio dei progetti di adeguamento, prima, all’Anno 2000 e, successivamente, all’Euro. Rispetto a queste precedenti esperienze si è migliorata la capacità di assicurare sia la chiarezza nella ripartizione delle responsabilità, sia l’esplicitazione delle ragioni e degli impegni dei diversi soggetti coinvolti e, quindi, del contributo e dei compiti che ad ognuno di esse si affida. Il sistema di monitoraggio così delineato:

• garantisce l’erogazione dei finanziamenti previsti, coerentemente ai risultati raggiunti nell’ambito delle convenzioni stipulate con gli Enti coordinatori dei progetti;
• supporta la comunicazione dei risultati raggiunti dal sistema nazionale di e-Government nel suo complesso e dai singoli progetti a tutto vantaggio degli uffici del Ministro per le riforme e le innovazioni nella PA e del CNIPA, delle Regioni e degli Enti coordinatori dei progetti;
• sensibilizza le Amministrazioni coinvolte sulla necessità di porre in essere un attento project management;
• stimola il raggiungimento degli obiettivi prefissati, attenua e comunque controlla i possibili ritardi, riduce drasticamente la mortalità dei progetti;
• consente il confronto tra diversi progetti attuato mediante opportuni indicatori di benchmark; proprio il confronto con gruppi di progetti similari (peer group) permette l’autodiagnosi da parte degli Enti coordinatori della propria prestazione progettuale;
• configura un modello di cooperazione tra CNIPA, Regioni e Enti coordinatori che definisce un approccio innovativo reso il meno invasivo possibile nei confronti dei progetti ai quali è richiesto di documentare quanto dichiarato con evidenze oggettive già in loro possesso;
• permette di evidenziare le best practices, offrendo una cassa di risonanza al progetto concentrandosi sul raggiungimento dei risultati e ,per questo, agevolandone la comunicazione, piuttosto che sulla rendicontazione delle spese.

Il sistema di monitoraggio è stato fortemente focalizzato sulla pianificazione esecutiva (attività, relazioni tra attività, prodotti, servizi rilasciati) e sul piano economico (costi, tempi, stato avanzamento lavori). Non prendendo visione di impegni e disposizioni di pagamento è stato volutamente tralasciato il piano finanziario tipico di altri sistemi di monitoraggio. Si pensi ad esempio ai monitoraggi comunitari o a quello messo in atto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze per supportare il processo di attuazione di Intese Istituzionali di Programma (IIP) ed Accordi di Programma Quadro (APQ). Per caratterizzare il sistema di monitoraggio attuato si può descriverlo come segue:

• è asincrono, intendendo con questo esprimere il fatto che gli assessment vengono effettuati in funzione della specifica pianificazione e storia di ogni progetto e per questo sono riferiti a momenti temporali differenti da progetto a progetto; uesta maniera di procedere risulta meno invasiva per il progetto rispetto ad una visita periodica prefissata, infatti, già in sede di pianificazione esecutiva il progetto può condizionare l’esecuzione dell’assessment ad un particolare stato avanzamento lavori ed al completamento di predeterminate attività; ovviamente nel confrontare lo stato avanzamento di diversi progetti, valutato in momenti diversi, è necessario introdurre dei correttivi che permettano di sincronizzare i valori degli indicatori adottati;
• ha una frequenza degli assessment pari a uno ogni 8-12 mesi, ogni progetto è visitato (effettuazione di un assessment) almeno due volte in corso d’opera ed una terza, tre mesi dopo il completamento del progetto, per la valutazione finale ex post con i servizi rilasciati già in esercizio; ad ogni assessment si legha l’erogazione di una tranche di cofinanziamento; se un assessment non permette di verificare come soddisfatte le condizioni per l’erogazione della concomitante tranche di cofinanziamento viene successivamente ripetuto a valle del completamento delle attività previste;
• è basato su verifica di parte terza e non una mera rilevazione, per ogni assessment l’Ente coordinatore dichiara una serie di dati relativi al completamento, costo e tempi di esecuzione delle attività di cui alla pianificazione esecutiva, corredati da evidenze oggettive atte a permetterne la verifica a cura del monitore;
• produce indicatori di benchmark, relativi alla conduzione del progetto come avanzamento e ritardo; al rischio progettuale legato alla dimensione, tecnologia utilizzata, organizzazione come anche all’adozione o meno di adeguate contromisure; ai risultati esprimibili in termini di servizi rilasciati rispetto ai previsti, interattività raggiunta (puramente informativi, download di modulistica, transazionali, transazionali con pagamenti inclusi) canali attivati (web, chioschi informativi, telefono, reti di intermediazione, sportelli tradizionali), bacino d’utenza); all’impatto espresso in termini di risparmio di tempo per i dipendenti pubblici e per i cittadini o le imprese, oltre che nel risparmio di costi vivi dell’Amministrazione conseguente all’ottimizzazione della gestione dei servizi;

Per meglio comprendere il significato del sistema di monitoraggio definito dal CNIPA per i progetti di e-Government, la tabella seguente traccia una analisi comparativa con il già citato monitoraggio del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Al centro del sistema di monitoraggio è stato posto un sistema informativo di supporto, semplice da utilizzare e facilmente accessibile su tutto il territorio nazionale, tale da assicurare trasparenza, leggibilità, comprensione e diffusione delle informazioni rilevanti sulla attuazione dei progetti di e-Government. Tutto ciò senza rinunciare alla:

• gestione della sicurezza, attuata prevedendo l’autenticazione degli utenti, diversi profili di accesso in funzione dei ruoli e filtri di visualizzazione dei dati relativi ai progetti in grado di consentire la riservatezza per cui, ad eccezione del Monitore e del CNIPA, ogni Ente coordinatore vede solo le informazioni relative al proprio progetto, ed ogni Centro regionale di Competenza solo i progetti coordinati da Enti sul territorio della propria Regione;
• gestione della storia dei documenti, per cui il sistema archivia tutte le diverse versioni che si sono succedute di ogni documento;
• indicizzazione e ricerca dei documenti archiviati, come anche alla stampa ed export di dati e tabelle.

Questo sistema informativo di supporto al monitoraggio è costituito da due componenti:

• una base informativa del monitoraggio, condivisa tra il CNIPA, i monitori incaricati di effettuare gli assessment ed i referenti degli Enti coordinatori; tramite la quale acquisire ed in cui accumulare i dati strutturati dei progetti (SAL, tempi, costi, rischio, servizi rilasciati) oltre a tutti i documenti costituenti evidenza oggettiva a supporto della dichiarazione di completamento delle attività poste in essere; al tempo stesso tramite la quale gestire le attività di monitoraggio in termini di pianificazione e consuntivazione degli assessment; validazione, distribuzione e archiviazione dei rapporti di monitoraggio e dei documenti metodologici; comunicazione inerente l’effettuazione delle diverse attività di monitoraggio.
• un cruscotto del monitoraggio che operando in modo integrato con la base informativa del monitoraggio è in grado di consentire l’accesso alle informazioni a diversi livelli di dettaglio (drill down) e permettere il knowledge management del portafoglio progetti costituendo di fatto un decision support system. Una versione del cruscotto è stata resa disponibile a tutti sul sito del CNIPA per assicurare trasparenza circa l’attuazione del sistema di e-Government al contempo inibendo le funzionalità di drill down ai più bassi livelli per garantire in questo modo la dovuta riservatezza dei dati progettuali.

Tra marzo e dicembre del 2003, dopo aver identificato ed adeguatamente definito, in coerenza alle linee guida condivise con il TCP, le caratteristiche e le modalità di organizzazione e di funzionamento del sistema di monitoraggio è stata espletata una gara comunitaria che ha visto selezionato come Monitore incaricato delle attività di assessment sul territorio nazionale il raggruppamento temporaneo d’impresa costituito dalle società Ambrosetti (mandataria), Between, e PRS Planning Ricerche e Studi. Il Monitore ha operato in maniera totalmente integrata con le risorse CNIPA costituendone di fatto un braccio operativo sul territorio sotto il suo costante ed assiduo controllo.
Nello stesso periodo sono stati formalizzati gli aggregamenti di Amministrazioni interessati ai singoli progetti selezionati e successivamente stipulate le convenzioni previste per l’erogazione dei cofinanziamenti con gli Enti coordinatori.
Parallelamente è stata svolta una intensa attività di consulenza ai progetti selezionati allo scopo di supportarli nell’attività di pianificazione esecutiva dei progetti, necessaria a garantire il buon esito dei progetti e propedeutica all’avvio dell’azione di monitoraggio conclusasi a fine anno simultaneamente all’individuazione del Monitore.

Risultati raggiunti dal monitoraggio e ricadute generate

Tutti i 134 progetti cofinanziati sono stati posti sotto monitoraggio da parte del CNIPA a partire dall’inizio del 2004 sino a tutto il 2007. I risultati afferenti all’applicazione del sistema di monitoraggio precedentemente descritto ai progetti di e-Government della prima fase possono riassumersi nei seguenti numeri:

• 121 progetti conclusi, il 90% dei 134 progetti selezionati per il cofinanziamento; nonostante oltre il 30% dei progetti abbia avuto ritardi superiori ai 18 mesi, si tratta di un risultato notevole che vede la mortalità progettuale confinata in una percentuale fisiologica;
• 4135 servizi verificati essere stati resi disponibili a cittadini ed imprese, il 97% del previsto; di fatto una piena certificazione del raggiungimento del risultato che la prima fase del piano di e-Government voleva raggiungere; vedremo successivamente che a questo obiettivo esclusivamente realizzativo non corrisponde necessariamente il raggiungimento di ricadute adeguate, ma questa verifica non era prevista all’interno del sistema di monitoraggio definito;
• 115 Mln € di cofinanziamento erogati, il 97% del previsto, il 3% non erogato è dovuto a 2 progetti non partiti e a 11 progetti non completati nell’arco di validità delle convenzioni (aprile 2003 – settembre 2007);
• 482 assessment effettuati, di cui 103, il 21%, con esito negativo, ovvero non hanno verificato soddisfatte le condizioni per poter erogare il cofinanziamento; questo è un indice della concretezza dell’azione di monitoraggio che, pur a supporto dei progetti e messa in atto con la dovuta flessibilità, è stata rigorosa nel rispetto delle regole stabilite applicate senza sperequazioni a tutti i progetti;
• 0 contenziosi aperti nei confronti del CNIPA; nonostante la non indifferente incidenza degli assessment con esito negativo, in virtù dell’imparzialità, oggettività e trasparenza del sistema di monitoraggio, prima condiviso e poi attuato, non si è creato nessun contenzioso relativo ai i pagamenti non autorizzati;
• 42 varianti in corso d’opera gestite, per rendere coerenti i progetti ad evoluzioni normative, piuttosto che a scelte tecnologiche più attuali o scelte di riuso di soluzioni nel frattempo resesi disponibili;
• 1.500 interventi di assistenza a supporto dell’azione di governo dei progetti messa in atto dagli Enti coordinatori, per la definizione delle pianificazioni, la produzione delle evidenze oggettive, la gestione dei documenti, il project management;
• 8 rapporti di sintesi emessi, con cadenza all’incirca bimestrale, per relazionare sull’avanzamento complessivo dei lavori ed il rilascio di servizi a cittadini ed imprese.
• 200 aggiornamenti del cruscotto del monitoraggio, effettuati con cadenza all’incirca settimanale, per informare tempestivamente della variazione delle situazioni progettuali.

Ad integrazione dei risultati sopra riportati è importante identificare le ricadute ascrivibili all’azione di monitoraggio attuata dal CNIPA. Il monitoraggio dei progetti di e-Government di fase 1, si è confermato molto più che un mero strumento di controllo ed erogazione dei cofinanziamenti o un odioso adempimento burocratico, il monitoraggio è stato riconosciuto dalle Amministrazioni coinvolte come fattore di agevolazione per la realizzazione ed il completamento dei progetti:

• monitoraggio come fattore di spinta di un maggiore orientamento al project management degli Enti coordinatori; orientamento che si esplica in una maggiore capacita di pianificazione, di corretta gestione della documentazione, di alta tensione sull’avanzamento lavori del progetto per una sana competizione con gli altri progetti e le altre amministrazioni;
• monitoraggio come occasione di training on the job sull’ ICT management, di aiuto soprattutto per i Comuni medio-piccoli e le Comunità montane che sperimentano per la prima volta dimensioni progettuali cooperative così complesse;
• monitoraggio utilizzato dagli Enti coordinatori per  migliorare la gestione dei progetti, per tenere sotto pressione i fornitori e gli Enti aggregati, per rispettare attività assegnate e scadenze, per identificare l’esigenza di varianti in corso d’opera, per garantire visibilità al progetto;
• monitoraggio utilizzato dagli altri Enti cofinanziatori (principalmente le Regioni) per erogare anche le loro trache di finanziamento, riconoscendo in questo modo la trasparenza ed oggettività e l’assoluta non sperequazione del sistema di monitoraggio elaborato e gestito dal CNIPA;
• monitoraggio come indispensabile supporto per assicurare continuità ai progetti, numerosissimi, che in corso d’opera hanno cambiato cambiano responsabile o livelli tecnici direzionali;
• monitoraggio come garante di una metodologia comune condivisa, conseguenza di un’azione comune e trasversale su tutto il territorio nazionale.

Viceversa le criticità da segnalare del sistema di monitoraggio sono principalmente legate ad una visione concentrata sulla componente ICT dei progetti, poco correlata alle motivazioni per cui i progetti sono stati presentati:

• selezione dei progetti migliorabile, dando più attenzione all’analisi costi benefici dei progetti, alla concomitanza e sovrapposizione di soluzioni equivalenti, all’eccessiva numerosità delle aggregazioni di Enti;
• mancato monitoraggio della fase di esercizio delle soluzioni realizzate dai progetti e dei sevizi erogati a cittadini ed imprese, a valle di pianificazione e sviluppo sulle quali si è concentrato il monitoraggio;
• limitata valutazione dell’impatto (ritorni degli investimenti e ricadute), non prevista dalla metodologia condivisa con le Amministrazioni Locali e aggiunta limitatamente e facoltativamente  in corso d’opera monitoraggio.

Lezioni apprese dal monitoraggio per le future azioni di e-Government

Il monitoraggio ha anche qualcosa da insegnare relativamente alle future linee d’azione da porre in essere in termini di e-Government: per i progetti le difficoltà incontrate sembrano da attribuirsi maggiormente a difficoltà di governance delle aggregazioni emerse in corsa durante il progetto o nella fase di deployment di servizi, piuttosto che a carenze nella selezione e composizione dell’aggregazione in fase di progettazione. I fenomeni attentamente osservati dal sistema di monitoraggio nei quattro anni 2004-2007 sono riassunti nel seguenti punti.

• I progetti di e-Government sono stati interpretati dalle Amministrazioni coordinatrici come progetti ICT sottovalutandone ampiamente gli aspetti normativi, organizzativi e di revisione dei procedimenti amministrativi, marketing e comunicativi verso gli utenti dei servizi rilasciati, cittadini ed imprese, relazionali verso gli Enti aggregati.
• I progetti di grande complessità, in termini, sia di dimensione dell’aggregazione di Amministrazioni, che di dimensione economica, presentano le maggiori difficoltà. In particolare si evidenzia la difficoltà a gestire aggregazioni di amministrazioni con più di una trentina di soggetti (alcuni progetti monitorati prevedono  aggregazioni sono anche di 600 Amministrazioni), al di sopra della quale la dimensione dell’aggregazione peggiora l’andamento del progetto ed il raggiungimento dei risultati attesi in termini di popolazione amministrata effettivamente raggiunta; ciò si giustifica osservando che gli strumenti di project management di cui i progetti si sono dotati sono focalizzati sull’assicurazione della qualità e dell’efficienza rispetto al flusso di sviluppo degli strumenti informatici, ma non rispetto alle complessità organizzative connesse all’attivazione dei servizi che prevede il coinvolgimento attivo degli enti aggregati.
• La missione dell’aggregazione chiara e stabile nel tempo è il principale fattore di successo del progetto (o insuccesso se non chiara o spesso ridefinita) al fine di una compiuta diffusione dei servizi sul territorio a vantaggio di cittadini ed imprese. Le aggregazioni di enti costituite per partecipare ai progetti erano generalmente guidate da una missione comune, formalizzata da accordi che prevedevano i ruoli di ciascun componente sia nella fase di sviluppo che nella successiva di diffusione dei servizi. Non sempre, tuttavia, l’Ente Coordinatore è stato in grado di mantenere vivo il progetto politico comune a monte che aveva portato gli Enti aggregati a partecipare attivamente ai lavori progettuali, in modo tale che sia le decisioni prese tenessero sempre conto delle esigenze dei singoli, sia i singoli potessero adottare i provvedimenti necessari per implementare con successo le soluzioni innovative per le quali avevano sottoscritto la convenzione di progetto. Talvolta, di conseguenza, la collaborazione si è limitata a un semplice trasferimento di una soluzione tecnologica dall’Ente sviluppatore a quelli riutilizzatori semplicemente sulla base dell’accordo sottoscritto all’avvio, senza un effettivo coinvolgimento di tutte le amministrazioni partecipanti.
• L’adeguato governo dell’aggregazione di Amministrazioni interessate al progetto è importantissimo. Anche se un progetto è caratterizzato da un’aggregazione di Enti ben assortita e motivata all’innovazione in un piano condiviso e dai chiari obiettivi, tale aggregazione deve potere essere efficacemente gestita per non fallire nella missione che si propone. In questo senso il monitoraggio ha potuto valutare la qualità della governance delle aggregazioni rilevando per esempio la messa in campo o meno di azioni quali eventi congiunti di promozione e comunicazione dei risultati del progetto, frequenza e efficacia riunioni di Comitati Guida, il supporto agli enti aggregati, il coinvolgimento livelli politici e le azioni di marketing sugli enti aggregati per la messa in esercizio delle soluzioni sviluppate.
• La qualità e continuità della gestione e del coordinamento del progetto è un fattore di successo, con particolare riferimento: alle competenze di manageriali di responsabili degli Enti coordinatori e referenti tecnici; al loro turnover (talvolta troppo frequente e non accompagnato da un’efficace gestione della transizione); alla capacità di anticipare i problemi, intesa come atteggiamento proattivo e non passivo; alla attenzione a comunicazione, formazione (di cittadini, imprese e dipendenti) e reingegnerizzazione dei processi organizzativi (inter e intra amministrativi); alla non subalternità rispetto ai fornitori ICT.
• Appare elevata la correlazione dell’andamento dei progetti con il rischio e, soprattutto, le contromisure effettivamente adottate per ridurlo tra quelle suggerite dal monitore nella fase di partenza dei progetti. Non tanto in termini assoluti (un rischio basso o alto di per sé non determina un buono o cattivo andamento), quanto in termini di adeguatezza delle contromisure rispetto al rischio. Nei progetti che hanno adottato contromisure giudicate più adeguate al rischio, la probabilità che il progetto sia in linea con la pianificazione è molto più elevata.

121 progetti della prima fase del sistema di e-Government nazionale si sono da poco conclusi, quasi tutti ben oltre il termine inizialmente previsto di 24 mesi, non pochi con ritardi oscillanti tra i 18 ed i 30 mesi. Il termine concluso peraltro non permette di cogliere il dinamismo che spesso contraddistingue le realtà in cui sono state condotte le singole iniziative. In effetti per conclusione si intende il completamento delle attività inserite nelle pianificazioni esecutive approvate in fase di selezione dei progetti. Lo sviluppo e la diffusione dei servizi realizzati continua oltre il completamento del  progetto e il trasferimento dell’ultima tranche di cofinanziamento, confluendo in altre forme di cofinanziamento a livello centrale successive (ad esempio quella per la diffusione dei servizi a cittadini ed imprese denominata riuso), sia sostenuta autonomamente dalle Amministrazioni locali.
Oltre alle cause contingenti dei ritardi (tipicamente l’espletamento di una gara), che provocano un ritardo in un determinato momento, che rimane inalterato fino alla fine del progetto, ed alle cause strutturali (come nella gestione) che provocano invece il progressivo e costante aumento del ritardo, vi sono altre cause che nelle fasi terminali dei progetti, o comunque in occasione delle milestone di rilascio dei servizi, vanno a determinare ulteriori ritardi. Una difficoltà emersa frequentemente riguarda il fatto che i servizi previsti in sede di pianificazione esecutiva sono stati realizzati informaticamente senza particolari problemi, ma frequentemente poi passa molto tempo prima che risultino effettivamente operativi e disponibili per l’utente finale ai quali sono destinati.  Le cause di questa difficoltà sono varie:

• Generale sottovalutazione dell’importanza dell’automazione e della riorganizzazione del back office. Talvolta i progetti hanno approntato strumenti di automazione del flusso documentale delle amministrazioni senza però formalizzare e attivare le nuove modalità organizzative necessarie per un corretto e proficuo utilizzo delle soluzioni innovative realizzate. Altre volte i progetti, sulla spinta della presenza dei nuovi canali di front office, hanno effettivamente rivisto i processi organizzativi per l’erogazione dei servizi on-line, ma la mancanza di integrazione con i sistemi di gestione delle pratiche tradizionali rende difficoltosa l’implementazione operativa presso l’ente.
• Difficoltà nella cooperazione e nell’interazione tra Enti di diverso livello amministrativo. Le aggregazioni costituite per partecipare ai progetti sono spesso disomogenee dal punto di vista geografico e soprattutto della tipologia di livello amministrativo. Talvolta l’Ente capofila, magari una Regione, ha pianificato e sviluppato servizi erogati da livelli amministrativi differenti, per esempio da ASL, da Comuni, da Province. La non completa conoscenza del contesto organizzativo, tecnologico, economico, geografico degli Enti utilizzatori, ha portato l’Ente sviluppatore a ignorare in fase di progettazione aspetti che rischiano di risultare critici in fase di attivazione operativa dei servizi e di ritardare o compromettere l’effettiva erogazione. La mancanza, in sede di pianificazione del progetto, di un approfondito piano di attivazione dei servizi rallenta le attività di rilascio dei servizi.
• Non tempestivo coinvolgimento nei progetti dei settori degli Enti competenti sugli specifici servizi sviluppati. Troppo spesso la conduzione dei progetti è stata affidata dalle diverse amministrazioni coordinatrici a personale competente esclusivamente dal punto di vista informatico. Questo vale sia nel caso che le attività siano state condotte internamente dal settore dei sistemi informativi o da un Ente strumentale, sia, e a maggior ragione, nel caso in cui le amministrazioni si sono rivolte a partner tecnologici privati. Chi gestisce le attività spesso ritiene di avere concluso con successo il lavoro se lo strumento informatico realizzato funziona correttamente, se poi l’utente finale non ne potrà mai apprezzare la qualità il problema non è, secondo la sensibilità del management, da attribuire al progetto. La sottovalutazione delle dinamiche di coinvolgimento dei responsabili dei servizi provoca inevitabilmente ulteriori ritardi.
• Carenza di competenze di project management nelle pubbliche amministrazioni. Molte delle criticità fin qui rilevate, oltre che i ritardi di tipo strutturale, sono strettamente correlate alla difficoltà degli Enti coordinatori a gestire grossi progetti di informatica secondo criteri orientati al raggiungimento dei risultati in modo efficace ed efficiente. Quando le attività sono condotte da personale interno spesso non sono accompagnate da una documentazione di supporto completa e funzionale. Nel caso di affidamento di parte delle attività a un partner tecnologico si assiste invece frequentemente a carenze nella governance dei contratti.

Rendere un servizio potenzialmente disponibile ai cittadini o alle imprese di un territorio non implica assicurarne l’effettivo utilizzo da parte dei destinatari finali. Molti dei progetti di e-Government si sono conclusi nel 2007, quindi a oggi non esistono dati consolidati relativi all’effettivo utilizzo dei servizi sviluppati. Tuttavia, dall’analisi dei risultati ottenuti dai progetti che si sono conclusi nel 2006 (circa un terzo del totale), emergono alcune considerazioni relativamente all’utilizzo dei servizi, prevalentemente qualitative poiché non sono state previste nel monitoraggio metriche omogenee di misurazione della penetrazione dei servizi presso l’utenza (valutazione di impatto). Relativamente a questi primi progetti completati si rilevano sia casi di successo che di insuccesso: alcune iniziative, in particolare, registrano, per singoli procedimenti amministrativi, punte di penetrazione dei canali di erogazione innovativi introdotti (per esempio l’espletamento di una pratica via web) anche pari al 50% rispetto al totale delle fruizioni per quel procedimento. Si tratta tuttavia di casi limitati a territori circoscritti, anche all’interno della stessa aggregazione progettuale, e limitati comunque a specifici procedimenti. Generalmente iniziative di portata più ampia, sia dal punto di vista territoriale che di

procedimenti investiti, hanno incontrato più difficoltà e registrano al momento un utilizzo poco significativo in rapporto ai volumi di pratiche complessivamente trattate. Per il successo dei servizi presso la cittadinanza appaiono essere fattori chiave:

• Efficacia della comunicazione e promozione, anche attraverso azioni di marketing delle soluzioni.
• Effettivo beneficio per il destinatario finale in rapporto all’investimento di tempo necessario per apprendere le nuove modalità di utilizzo del servizio. Se il beneficio non compensa l’investimento, il cittadino, pur essendo al corrente delle nuove modalità di utilizzo del servizio, può scegliere deliberatamente di continuare ad operare in modo tradizionale.
• Efficacia dell’utilizzo. I servizi erogati in modalità innovativa devono avere caratteristiche di efficacia superiori a quelli erogati in modalità tradizionale: per esempio, se una pratica eseguita via web viene evasa in un tempo maggiore e con probabilità di errore maggiore rispetto ad una eseguita allo sportello, il cittadino tenderà ad abbandonare lo sportello con sempre più difficoltà.

Il successo di un servizio, ossia il suo gradimento e utilizzo da parte del destinatario finale e del personale addetto ad erogarlo, non dipende solo da criteri di ordine tecnologico, ma anche da fattori di tipo organizzativo: un’ottima soluzione informatica fallisce se non è integrata in un processo ridisegnato per funzionare in modo più efficiente ed efficace. Una buona integrazione dei servizi rilasciati nelle amministrazioni deriva dalle seguenti componenti:

• importanza dei servizi rispetto alla complessiva operatività e procedimenti amministrativi critici dell'ente o della comunità d'interesse a cui il progetto si rivolge;
• effettiva erogazione dei servizi da parte dei responsabili dei procedimenti amministrativi e loro coinvolgimento nel progetto;
• integrazione con il back-office;
• attenzione, nella conduzione del progetto, alle componenti progettuali non prettamente ICT (comunicazione, formazione, reingegnerizzazione dei processi organizzativi).

La vera chiave per una efficace integrazione dei servizi nelle amministrazioni è proprio la compresenza di queste condizioni. Va rilevato come siano pochi i progetti che hanno ottenuto soddisfatto contemporaneamente tutte o quasi le componenti. Questo conferma il fatto che i servizi sviluppati sono ancora poco integrati nelle amministrazioni: tuttavia il lavoro sembra essere stato svolto nella giusta direzione ma mancano, caso per caso, singoli elementi per completare con successo l’integrazione.
Un altro tema fondamentale è la sostenibilità del progetto oltre la sua fase realizzativa e la sperimentazione di un primo periodo di esercizio, nel momento in cui la diffusione dei servizi raggiunge livelli considerevoli e l’utilizzo dei cittadini diventa sempre più massiccio. Da questo punto di vista i progetti dichiarano una sostanziale continuità del committment dell'ente sul progetto, anche se per alcuni casi tale sponsorship sembra, al momento attuale, venire a mancare.
Da un punto di vista operativo la sostenibilità è maggiore in presenza di una organizzazione idonea per il governo dell'esercizio, per esempio come la costituzione di un centro di servizio territoriale inter amministrativo, di una struttura organizzativa interna all'ente o di altre modalità alternative.
Più problemi sembrano emergere invece in fatto di sostenibilità economica del progetto: attualmente non sembrano essere particolarmente consistenti strumenti quali business plan, piani di project financing, autofinanziamento e  altre soluzioni per recuperare i costi di gestione dei nuovi sistemi. Infine, i progetti dispongono di una visibilità limitata sul lungo periodo per quanto riguarda la disponibilità di finanziamenti per l'esercizio (intorno ai 2 anni).

Monitoraggio dei contratti di grande rilievo delle Amministrazioni centrali

Dalla metà degli anni ’90 le Amministrazioni pubbliche sono soggette ad una profonda trasformazione che gli avrebbe richiesto di appropriarsi di nuove competenze per padroneggiare l'utilizzo di nuove tecnologie e, soprattutto, per esprimere la capacità di governare il processo di cambiamento in modo efficiente ed efficace.
In questo percorso di innovazione le tecnologie ICT hanno potuto rappresentare una risorsa determinante a patto di essere state selezionate, utilizzate e gestite in modo adeguato, a partire dalla corretta definizione del loro ruolo nel contesto organizzativo dell'Amministrazione. Riuscire a fare questo significa esprimere, da parte delle Amministrazioni, una concreta capacità di governo lungo tutto il ciclo di vita della acquisizione delle forniture ICT. La necessità per una Amministrazione di esprimere le capacità di adeguato e corretto governo dei propri contratti informatici è una logica conseguenza della delega operativa che una Amministrazione concede ad un Fornitore relativamente alla esternalizzazione delle forniture ICT.
Una puntuale ed attenta azione di buon governo, espressa durante tutto il ciclo di vita della fornitura, rappresenta un atto di maturità della Amministrazione che, in questo modo, esprime la volontà di partecipare attivamente al proprio processo di informatizzazione. Ciò avviene sia definendo i requisiti e gli obiettivi del contratto da sottoporre a governo, che controllandolo, dotandosi degli strumenti operativi idonei a verificare che le esigenze contrattualmente espresse siano soddisfatte nel migliore dei modi possibili. Ne consegue che il governo dei contratti è finalizzato al perseguimento di:

• efficacia, rappresentata dalla capacità di un contratto di raggiungere l’obiettivo predefinito entro limiti di probabilità ritenuti accettabili;
• efficienza, intesa quale caratteristica di una gestione contrattuale e progettuale di ottenere, rispetto a più scelte, un dato risultato (beneficio) con i minori mezzi (costi), o il maggior risultato con i mezzi a disposizione (ottimizzazione);
• economia, espressa dal grado di priorità dell’obiettivo contrattuale nel contesto economico complessivo in cui si realizza l’investimento;
• trasparenza, attestata dalla disponibilità dell’informazione necessaria per valutare che il contratto raggiunga livelli soddisfacenti di efficacia, efficienza, economia.

L’interpretazione del monitoraggio data dall’AIPA (1997-2002)

In questo contesto il monitoraggio dei contratti di grande rilievo dei Ministeri e degli Enti pubblici non economici, è stato definito dall’AIPA, oggi CNIPA, nel periodo compreso tra il 1997 ed il 2002 mediante un approccio che, per supplire alle carenze delle amministrazioni in tema di governo delle forniture ICT, ha interpretato il monitoraggio come direzione lavori dei contratti.
In conseguenza delle finalità precedentemente esposte, il concetto di governo dei contratti ICT è stato utilizzato come termine onnicomprensivo che include diverse azioni, specifiche di ogni fase del ciclo di vita dell’acquisizione della fornitura ICT:

• realizzazione dello studio di fattibilità, inclusivo dell’analisi costi/benefici;
• assistenza alla selezione del Fornitore, attuata supportando la commissione di aggiudicazione nella valutazione della capacità tecnica del Fornitore e della qualità tecnica dell'offerta;
• supporto alla direzione dei lavori, comprendente le funzioni di gestione delle attività, monitoraggio dei livelli di servizio contrattualmente previsti, gestione delle eventuali non conformità rispetto al dovuto contrattuale;
• assistenza al collaudo di beni e servizi ICT, attuata supportando la commissione di collaudo nella eventuale scelta dei campioni da sottoporre al collaudo, nella misura della quantità e qualità, oltre che nella verifica della conformità ai requisiti contrattuali dell'oggetto del collaudo;
• valutazione ex-post dei risultati ottenuti per correlare le forniture ICT ricevute, con le risorse impiegate, i risultati raggiunti, le ricadute generate.

Tutte queste azioni messe in atto dal Monitore servono a supportare il responsabile dei sistemi informativi automatizzati dell'Amministrazione (funzione prevista dall'art. 10 dello stesso D. Lgs. 39/93) nell'identificazione delle possibili fonti di finanziamento, nella analisi e valutazione degli impatti di tipo economico ed organizzativo, nel controllo dell'avanzamento dei progetti e nel monitoraggio dei livelli di servizio.
Nel contesto delineato, nel lustro 1997-2002, il monitoraggio dei contratti ICT di grande rilievo è divenuto lo strumento essenziale capace, sia di attenuare i problemi conseguenti alla transizione da regimi di concessione di lunga durata verso forme di outsourcing (globale o selettivo) delle forniture ICT, sia di favorire l’apertura del mercato ICT in ambito pubblico nel rispetto delle direttive comunitarie sull’appalto pubblico.
In questo stesso arco di tempo il monitoraggio si è dimostrato un efficace strumento di riqualificazione della spesa ICT pubblica e di supporto alla realizzazione dei progetti ICT. Il monitoraggio ha contribuito a diffondere la cultura del governo all’interno delle Amministrazioni in termini di: valutazione dell’impatto economico ed organizzativo; controllo dell'avanzamento dei progetti; accertamento dei livelli di servizio e raggiungimento di standard di efficienza più elevati; maggiore trasparenza ed equità della relazione amministrazione-fornitore; maggiore consapevolezza dei risultati effettivamente raggiunti.
Dopo un primo periodo di avvio, dal 1997 al 2002 sono stati sottoposti a monitoraggio mediamente 35 contratti di grande rilievo l’anno corrispondenti ad una spesa monitorata annua oscillante attorno ai 600 milioni di euro.
Nello stesso periodo l’impegno del personale interno alle Amministrazioni sulle attività di monitoraggio sopra definite è raddoppiato, passando dai 190 mesi persona del 1997 ai 400 del 2002. Ancora maggiore l’incremento dell’impegno richiesto a società specializzate di monitoraggio che è incrementato di più di un fattore sei, passando dagli 80 mesi persona del 1997 ai quasi 500 del 2002.
Nel periodo esaminato, 1997-2002, il monitoraggio sui contratti, affidato prevalentemente a società specializzate, qualificate dall’AIPA prima e dal CNIPA poi, ed inserite in un apposito elenco, si è dimostrato un efficace strumento di supporto alla gestione dei progetti contribuendo in questo modo a diffondere la cultura del governo all’interno delle Amministrazioni. Il monitoraggio ha garantito sia una maggiore trasparenza della spesa pubblica, sia la razionalizzazione dei costi sostenuti, in particolare permettendo alle amministrazioni di:

• ripagarsi i costi del monitoraggio, oscillanti intorno al 3-5% del valore economico dei contratti monitorati, generando risparmi reali oscillanti tra il 10% ed il 20% dello stesso valore economico, da mettere in relazione al maggior rispetto di tempi di consegna, all’adeguamento dei costi all’effettiva qualità e quantità dei servizi ricevuti; a titolo di esempio la verifica dei punti funzione prodotti, quando effettuata, ha portato ad abbattimenti dell’ordine del 10%, mentre sulla verifica degli interventi di manutenzione in alcuni casi si sono raggiunti risparmi anche del 20%;
• accrescere la propria capacità negoziale nei confronti dei fornitori ICT; nei contratti monitorati l’applicazione delle penali ha fatto registrare mediamente il raggiungimento di una percentuale del 3-4% dell’importo contrattuale dove, in assenza di monitoraggio l’incidenza delle penali applicate rimane al di sotto del 2%; inoltre nel 100% dei contratti monitorati, alla successiva stipula di analoghi contratti si è assistito alla evoluzione della forma contrattuale allo scopo di migliorarne i presupposti di governabilità;
• rappresentare i propri reali bisogni in modo più concreto e pragmatico all’interno dei contratti stipulati; l’utilizzo di un monitore ha elevato l’effettiva misura dei livelli di servizio portandola al di sopra del 90% di quelli contrattualmente previsti e generandone in corso d’opera un ulteriore 10-20% più tarati alle esigenze del contratto ed accettati dal Fornitore;
• incentrare l'azione di governo sulla definizione dei requisiti e sulla validazione dei servizi ad essi rispondenti anche con il coinvolgimento degli utenti finali; i contratti sottoposti a monitoraggio abbattono la percentuale di collaudi con esito negativo dal 3-5% al di sotto dell’1%;
• utilizzare i livelli di servizio all'interno dei contratti per definire senza ambiguità quantità e qualità dei prodotti/servizi ICT richiesti; nell’arco di tempo considerato i contratti ICT di grande rilievo basati sulla diffusa misura dei livelli di servizio sono passati dal 3% al 70%;
• migliorare in termini di efficienza e flessibilità le procedure di comunicazione tra i fornitori, il personale predisposto all'azione di governo e gli utenti finali; un’azione di monitoraggio genera in media tra le 80 ed le 200 non conformità l’anno, in funzione della dimensione e complessità del contratto, di cui mediamente il 98% sono accettati dall’amministrazione e dal fornitore ed il 90% genera azioni correttive attuate con esito positivo nell’arco dei tre mesi successivi;
• cominciare a verificare l'aumentata capacità dell’utente di svolgere i propri compiti lavorativi con efficienza, accuratezza, affidabilità, soddisfazione e sicurezza; le analisi di customer satisfaction erano praticamente assenti in ambito pubblico mentre alla fine del periodo considerato il 30% delle attività di governo dei contratti le prevede.

Governo e monitoraggio dei contratti ICT nel nuovo contesto CNIPA (2003-2007)

A partire dal 2003 si apre per il monitoraggio dei contratti di grande rilievo una nuova fase così caratterizzata:

• creazione del CNIPA, in sostituzione dell’AIPA, con l’estensione di molte delle funzioni istituzionali alle Amministrazioni locali;
• contestuale avvio dei progetti di e-Government realizzati da Regioni ed Enti locali con il contributo di finanziamenti governativi;
• maggiore maturità delle Amministrazioni centrali in tema di governo dei contratti ICT che riduce l’azione di monitoraggio su cui il CNIPA ha visibilità, incrementando la direzione lavori direttamente svolta dall’Amministrazione che non passa per i monitori qualificati dal CNIPA; esempi in tal senso sono: l’azione di ICT governance svolta da società in house come CONSIP per l’ex Ministero del Tesoro e SIN per AGEA e il Ministero dell’Agricoltura; la maggiore attenzione data alla formazione manageriale in tema di project management da parte delle Agenzie dell’ex Ministero delle Finanze (soprattutto l’Agenzia delle Entrate); i progetti e relativi contratti che vedono unificarsi l’azione di enti come INPS e INAIL (ad esempio quello per il disaster recovery); l’inserimento di ICT manager dal mercato privato con contratti a tempo determinato che irrobustiscono le competenze di governo delle risorse interne (Ministero della Salute, Ministero dell’Istruzione);
• iniziativa CNIPA a supporto del governo delle forniture ICT su tutto il ciclo di vita della loro acquisizione che si è concretizzata nell’emissione e successiva evoluzione e diffusione delle “Linee guida sulla qualità dei beni e servizi ICT per la definizione ed il governo dei contratti della pubblica amministrazione”.

Questi fattori, da un lato inducono una maggiore attenzione del CNIPA sull’applicazione del monitoraggio al nuovo contesto costituito dal sistema nazionale di e-Government delle Regioni e degli Enti locali ed in particolare ai progetti cofinanziati a livello governativo (come visto nel precedente paragrafo); cosa che in considerazione della limitatezza delle risorse a disposizione si traduce in una minore spinta all’adozione del monitoraggio operata nei confronti delle Amministrazioni centrali.
Dall’altro permettono alle Amministrazioni centrali, in funzione delle competenze acquisite e del personale formato (soprattutto dal monitoraggio) di riportare l’azione di direzione lavori e governo dei contratti delle all’interno delle proprie strutture in parte sottraendole ai monitori, in questo modo, da un lato recependo le Linee guida del CNIPA, dall’altro rendendo meno visibili alle analisi del CNIPA lo stato dei contratti da esse direttamente autonomamente governati.
A questo processo di accrescimento delle competenze di governo dei contratti ICT il monitoraggio ha dato un grande contributo nel periodo precedentemente esaminato 1997-2002. Infatti a fianco delle attività istituzionali più propriamente normative, l’emanazione di dispositivi normativi secondarie per la definizione delle metodiche di attuazione del monitoraggio, ed istruttorie, la valutazione dei rapporti di monitoraggio trasmessi dalle Amministrazioni, si sono aggiunte funzioni di supporto alle Amministrazioni sul tema dell’ICT governance che, rivolte alle circa 25 Amministrazioni centrali contraddistinte da una maggiore spesa ICT hanno raggiunto una mole considerevole:

• 400 interventi di consulenza, su tutto il ciclo di vita dell’acquisizione delle forniture ICT
• 7.000 giorni persona di formazione sui temi afferenti al governo delle forniture ICY, strategie di sourcing, analisi di fattibilità, selezione del fornitore, definizione dei contratti e dei livelli di servizio, benchmarking ei sistemi informativi, project management e quality management, assessment di progetti, customer satisfaction, valutazione di impatto;

A fine 2007 i contratti di grande rilievo in essere sono una cinquantina, per un valore complessivo di circa 3.000 Mln € corrispondente ad una spesa da monitorare pari a poco meno di 800 Mln € l’anno. Le Amministrazioni interessate sono 18. I rapporti di monitoraggio trasmessi al CNIPA testimoniano che la spesa informatica sottoposta a monitoraggio nel corso del 2007 è stata di circa 600 Mln €, il 75 % della spesa da monitorare, ed ha riguardato 29 contratti, il 60% di quelli di grande rilievo, relativi ad 11 diverse Amministrazioni centrali.
Rispetto al 2002 il numero di contratti sottoposti a monitoraggio ed il numero delle Amministrazioni che, nel rispetto del D.Lgs. 39/93, mostrano di utilizzare il monitoraggio si sono leggermente ridotti. La spesa ICT monitorata nel 2006 è l’11% in meno di quella monitorata nel 2002, i contratti sono il 18% in meno. Parallelamente aumenta fortemente l’impegno del personale interno alle Amministrazioni sulle attività di monitoraggio sopra definite, che passa dai 190 mesi persona del 2002 ai 370 del 2007, +95%; mentre l’impegno richiesto a società specializzate di monitoraggio scemde leggermente passando dai 470 mesi persona del 2002 ai 430 del 2007, -9%. Considerando l’insieme dei monitori interni ed esterni il valore economico del monitoraggio ammonta nel 2007 a circa 9,3 Mln €, contro i 6,4 Mln € dell’anno 2002, segnando un incremento pari al 45%.
L'incidenza complessiva del valore economico del monitoraggio rispetto a quello dei contratti monitorati oscilla tra il 2% ed il 4%, un valore in linea con i tipici costi di una attività di direzione lavori.
Questi dati dimostrano la necessità di superare l’interpretazione del monitoraggio data in passato dall’AIPA quale succedaneo della direzione lavori, per riportarlo ad un ruolo di verifica di parte terza, quindi non appannaggio di chi effettuando la direzione lavori è direttamente coinvolto nell’attuazione del contratto o del progetto, avente la caratteristica di periodicità (e non di continuità come la direzione lavori) già richiamata dal D. Lgs. 39/93. In altre parole è necessario rivedere l’approccio al monitoraggio dei contratti di grande rilievo distinguendo nettamente tra:

• azione di governo (direzione lavori), gestione delle attività, dello stato avanzamento lavori, dei livelli di servizio, delle eventuali non conformità ed azioni correttive, presente e continua nel tempo per tutta la durata del contratto;
• azione di monitoraggio (assessment), valutazione da effettuare, sia periodicamente in corso d’opera, in itinere, che a valle del completamento del contratto , ex post, sotto forma di audit (termine preferibile all’italiano “verifiche ispettive” adottato nella traduzione della terminologia della norma EN ISO 9001:2000) da effettuare sui progetti realizzati dalle Amministrazioni per il tramite dei contratti di grande rilievo, in momenti già precedentemente stabiliti in sede di pianificazione esecutiva delle attività, per l’esame della documentazione che, come evidenza oggettiva, attesta l’esecuzione delle attività pianificate ed il raggiungimento degli obiettivi preposti.

In questo modo andando a definire un sistema di monitoraggio unico ed omogeneo per le Amministrazioni centrali e per quelle locali, per i progetti di e-Government e per i contratti ICT di grande rilievo.

Proposte evolutive per il monitoraggio

L’identificazione delle criticità da superare permette di identificare meglio le caratteristiche che il monitoraggio dei contratti di grande rilievo deve assumere. Queste criticità sono le seguenti:

• difficoltà per il CNIPA di esprimersi tempestivamente su un contratto di grande rilievo, come conseguenza sia della mancata attivazione del monitoraggio da parte di molte Amministrazioni interessate a contratti di grande rilievo, che dei ritardi nell’invio dei previsti rapporti di monitoraggio rispetto al periodo da essi tracciato;
• limitata efficacia delle valutazioni del CNIPA poste in essere sulla base dei rapporti di monitoraggio ricevuti dalle PAC, che, più che identificare problemi ed azioni correttive, per l’insufficienza delle informazioni e la scarsa tempestività di ricezione, si trasformano in un mero adempimento burocratico di scarso aiuto per le PAC;
• impossibilità di tracciare e tenere costantemente aggiornato uno scenario di sintesi dei contratti di grande rilievo attivi di tutte le amministrazioni centrali da rendere accessibile a tutti gli stakeholder (amministrazioni, fornitori ICT, cittadini, imprese, media, ecc.);
• costo del monitoraggio di un ordine di grandezza compreso tra il 3 ed il 5% della spesa monitorata, costo in molti casi non commisurato all’efficacia dell’azione di monitoraggio;
• rischio di non indipendenza di giudizio del monitore, sia rispetto alla Amministrazione interessata che al fornitore ICT, rispettivamente dovuto dall’essere il monitore: da un lato un fornitore della stessa PAC; dall’altro una società operante sullo stesso mercato dei fornitori ICT, spesso addirittura in RTI con alcuni di essi, per la realizzazione di studi di fattibilità, consulenza organizzativa e ICT, progettazione, formazione, project management e quality management;
• mercato del monitoraggio ristretto, scarsamente competitivo, principalmente conseguente alla: difficoltà di ingresso per i nuovi monitori (attualmente sono qualificate 18 società di monitoraggio, ma meno della metà sono impegnate in attività di monitoraggio), alla, a volte, scarsa trasparenza delle procedure di gara, alla limitata competitività tra i monitori, cosa che nel tempo ha creato accoppiamenti pressoché fissi Amministrazione-Monitore.

Per risolvere le criticità identificate e rendere pienamente economico, efficiente, efficace e trasparente il monitoraggio, si propone un approccio evolutivo, diverso da quello sinora attuato, del tutto coerente con i principi definiti nelle norme ISO sulla qualità relativamente alle verifiche di parte terza, mutuato dalle esperienze estremamente positive condotte:

• sia in AIPA, relativamente al monitoraggio dei progetti di adeguamento dei sistemi informativi all’Anno 2000 e all’Euro,
• che nel CNIPA, sul monitoraggio dei progetti di cui alla prima fase del piano nazionale di e-Government delle Amministrazioni locali (già descritto nel precedente paragrafo).

Come anticipato il monitoraggio deve essere ridefinito come una azione periodica di verifica di parte terza (il monitore incaricato indipendente dai diversi stakeholder del contratto monitorato) attuata mediante assessment da effettuarsi:

• a valle dell’emissione del parere CNIPA sulle attività preoperative antecedenti alla finalizzazione del contratto ed all’avvio dell’operatività (valutazione in itinere del procedimento di formazione del contratto inerente la pubblicazione del bando di gara, la selezione del fornitore, l’aggiudicazione della gara, la stipula del relativo contratto);
• per tutta la durata del contratto di grande rilievo, con frequenza al minimo annuale al massimo semestrale, in relazione all’attuazione del dovuto contrattuale (valutazione in itinere dello stato di avanzamento lavori e degli obiettivi raggiunti in termini quantitativi e qualitativi);
• a valle del completamento del contratto e, eventualmente, in riferimento ad un primo periodo di gestione dei sistemi realizzati con il contratto allo scopo di valutarne l’effettivo impatto generato a regime (valutazione ex post dei ritorni economici dell’investimento, dell’efficacia, dell’efficienza, delle ricadute sociali per cittadini ed imprese).

Detti assessment devono essere effettuati utilizzando una pianificazione esecutiva che costituisca la base line rispetto alla quale effettuare il monitoraggio. Pianificazione, da predisporre in fase di avvio del contratto e del monitoraggio, che identifichi le (macro) attività in cui il contratto si scompone e per ciascuna di esse ne identifichi dimensione economica, propedeuticità, collocazione temporale, criteri di completamento (exit criteria) e relativi prodotti che la attività deve realizzare, prodotti che possano costituire le evidenze oggettive attestanti il soddisfacimento di detti criteri di completamento.
Allo scopo di rendere il monitoraggio più oggettivo e meno oneroso è conveniente che l’utilizzo di evidenze oggettive predefinite dalla Amministrazione e dal fornitore ICT, in sede di pianificazione esecutiva del contratto, attività alla quale può essere chiamato a contribuire anche il monitore in una fase di avvio del monitoraggio, sia riferito a documenti e prodotti necessari e coerenti alle logiche del contratto monitorato ed alla direzione dei lavori che su esso deve essere operata in maniera indipendente rispetto all’azione di monitoraggio. Questo significa non prevedere un impegno aggiuntivo nei confronti del monitoraggio ma solo la necessità di rendere disponibili al monitore in corso di attuazione del contratto le evidenze oggettive definite in sede di pianificazione.
Questa impostazione, oltre che a risultare meno onerosa ed invasiva. rende il monitoraggio più facilmente integrabile con le attività di competenza della Amministrazione e del fornitore ICT coinvolti. Il monitoraggio diviene un azione di valutazione autonoma e complementare alla direzione lavori che rimane imprescindibile ed inderogabile responsabilità della Amministrazione che potrà, eventualmente, affidarla a terzi se non provvista delle persone e competenze adeguate all’azione di governo delle forniture ICT.
Inoltre il monitoraggio dei contratti di grande rilievo deve essere reso più omogeneo prevedendo l’applicazione di una metodologia unica, con la conseguente possibilità di offrire a tutti gli stakeholder scenari di sintesi dell’avanzamento e dei risultati dei contratti ICT più importanti, indicatori di benchmark per il confronto con realtà analoghe e l’autodiagnosi delle proprie criticità od eccellenze. Diversamente dalla situazione attuale in cui ogni monitore applica propri criteri ed approcci metodologici che rendono estremamente complesso un confronto di contratti monitorati da diversi soggetti.
La ridefinizione dell’approccio al monitoraggio deve avvenire in parallelo ad un opera di sensibilizzazione delle Amministrazioni centrali alla pratica del monitoraggio dei contratti di grande rilievo, che può conseguire unicamente dalla possibilità di mettere in atto nei confronti delle Amministrazioni opportune e graduali azioni di deterrenza come la comunicazione sul sito CNIPA: di chi effettua il monitoraggio nel rispetto del D.Lgs. 39/93; di chi invia tempestivamente i rapporti di monitoraggio coerenti alle impostazioni metodologiche fornite; delle peggiori (o migliori) performance relative al governo ed alla attuazione dei contratti di grande rilievo. E’ ancora possibile subordinare l’emissione dei pareri alle risultanze del monitoraggio di contratti correlati a quello sul quale il parere deve essere emesso.
Questo al tempo stesso permette di rendere il monitoraggio più trasparente in grado di informare in merito all’esecuzione dei contratti di grande rilievo a cui il monitoraggio è applicato. A questo scopo diviene essenziale realizzare un cruscotto del monitoraggio (inteso come sistema di knowledge management delle informazioni verificate dal monitoraggio) dei contratti di grande rilievo delle Amministrazioni centrali, accessibile a tutti gli stakeholder (Ministro, CNIPA, CdC, Amministrazioni, Media, Cittadini e Associazioni di consumatori, Fornitori ICT e Associazioni di categoria), che permetta di analizzare le diverse performance contrattuali, di avere dei criteri di confronto delle prestazioni dei fornitori, oltre che di supportare la comunicazione del CNIPA relativa ai principali progetti ICT messa in atto dalle Amministrazioni centrali e l’impostazione di politiche ad essi correlate.
Come conseguenza del passaggio dalla interpretazione come direzione dei lavori a quella come assessment periodico un monitoraggio più economico e quindi più efficiente in termini di rapporto costo/benefici, considerato l’abbattimento di un ordine di grandezza del costo. Dall’incidenza di costo della direzione lavori pari al 3-4% della spesa monitorata, ipotizzando di effettuare una pianificazione esecutiva, un assessment ogni sei mesi per tutta la durata del contratto più una verifica finale, il costo del monitoraggio scende allo 0,5-0,6%. Rimanendo la quota residuale adeguata a coprire le eventuali attività di supporto alla imprescindibile direzione lavori di interesse esclusivo della Amministrazione coinvolta. A regime il costo annuo del monitoraggio dei contratti di grande rilievo delle Amministrazioni centrali ammonterebbe a circa 5 Mln € (= 0.6% x 800 Mln € di spesa monitorata annua).
Un siffatto monitoraggio risulta più efficace perché consente al CNIPA di assumere un ruolo proattivo concorrendo alla razionalizzazione della spesa ICT della Amministrazione centrale in diversi modi:

• rilevando le attività espletate (SAL, avanzamento lavori, e SLA, service level agreement), i risultati raggiunti (output), gli impatti generati (outcome);
• evidenziando le best practices messe in atto all’interno dei singoli contratti e codificandole ed integrandole all’interno delle “Linee guida sulla qualità dei beni e servizi ICT per la definizione ed il governo dei contratti della PA” da diffondere e di cui suggerire l’utilizzo a tutte le Amministrazioni, centrali e locali;
• favorendo l’evoluzione delle forme contrattuali, il miglioramento della qualità delle forniture ICT, l’aumento della capacità di governo dei contratti ICT.

Per ridurre il problema dell’indipendenza di giudizio del Monitore rispetto al Fornitore ICT ed incrementare ulteriormente la trasparenza e l’efficienza, si potrebbe pensare all’affidamento del monitoraggio a più società di monitoraggio, preventivamente selezionate dal CNIPA mediante una gara comunitaria, che porti alla stipula di un contratto quadro della durata di non meno di 36 + 24 mesi di estensione, opzionale, legata al soddisfacimento di opportuni livelli di servizio relativi alla tempestività, rispetto degli standard metodologici, qualità dell’azione di monitoraggio svolta.. Per aprire maggiormente il mercato del monitoraggio e garantirsi la flessibilità necessaria ad affrontare eventuali specifiche incompatibilità di un monitore rispetto ad uno specifico contratto ed ad una specifica Amministrazione è conveniente che la gara sia multi fornitore e preveda l’affidamento di lotti di assessment di differente numerosità. Il contratto quadro di monitoraggio dovrebbe prevedere l’esecuzione di un numero minimo predefinito di assessment, che, se non interamente utilizzati, possano essere trasformati in giornate di consulenza da impiegare per attività pertinenti al governo e monitoraggio delle forniture ICT (gestione delle varianti, aggiornamento delle pianificazioni, produzione di rapporti di sintesi, cruscotti, ecc.).
Ne deriverebbe un rapporto più diretto tra Monitori e CNIPA a vantaggio di un’azione di monitoraggio più efficiente, conseguenza dell’essere il Monitore selezionato dal CNIPA, con conseguente maggior controllo sul Monitore, immediatezza nella acquisizione di informazioni sui contratti, accelerazione della trasmissione dei rapporti, maggiore indirizzo e governo delle attività di monitoraggio. Il tutto nel rispetto dell’indipendenza delle Amministrazioni centrali che, mediante appositi atti esecutivi, si aggiudicherebbero le prestazioni di monitoraggio necessarie ad onorare gli impegni previsti dal D. Lgs. 39/93 essendo sollevate dagli oneri inerenti le procedure di gara.